고려 제6대 왕 성종의 업적

성종 원년인 982년 6월에 체제를 정비하고 정치이념을 명확히 할 목적으로 5품 이상의 모든 관리에게 봉사(밀봉한 상소문)을 올리게 하였다. 이때 최승로의 '시무 28조'가 채택되어 정치 방향과 체제 정비를 위한 기본적인 골격이 형성됐으며, 990년 김심언이 올린 육정육사에 관한 봉사를 통해 올바른 신하상이 확립된다.

 

 

< 최승로의 시무 28조 >

 

 

「시무 28조」의 내용은 새 국왕(성종)이 해야 할 당면과제들에 대한 구체적인 정책을 건의한 것으로 되어 있다.

최승로는 그 당시 고려왕조가 당면한 문제에 관해서 대내외적으로 광범위하게 자신의 견해를 제시하고 있다. 그 가운데에서도 불교의 폐단과 사회문제에 지대한 관심을 가지고 있었다.

1) 불교 비판

특히 불교에 대한 태도가 비판적이었음이 주목된다. 그러나 그의 불교 비판은 교리 자체에 대한 것이 아니라, 불교에서 파생된 폐단에 대한 비판이었다는 사실을 유념할 필요가 있다.

그리고 그 비판은 크게 두 가지 측면에서 제기되었다. 첫째는 종래의 불교의식을 그대로 행하고 있던 성종에 대한 간언으로, 2·4·8조에서 모두 성종의 불교에 대한 태도를 비판하고 있다.

그리고 그 모두를 과도한 불교행사를 꾀했던 광종의 고사(故事)와 결부시키고 있는데, 이는 성종이 불선(不善)의 표본처럼 여겨지던 광종처럼 되어서는 안 된다는 점을 강조하기 위한 것으로 생각된다.

둘째는 불교로 인한 사회적 폐단에 대한 비판이었다. 6·10·16·18조가 이에 해당된다. 특히, 18조에서는 신라의 멸망이 불경·불상 등에 금은을 쓰는 등 사치가 지나쳤기 때문이라고 강조하고 이를 경계하는 것이다. 이렇게 여러 조목에 걸쳐 불교의 폐단을 비판하고 있는 것은 정치개혁을 실현하려면 성종이 지나치게 불교에 몰두해서는 안 되겠다고 생각하였기 때문이다.

이와 아울러 성종이 재위 동안에 여러 가지 유교주의 정책을 강력하게 펴 나가게 된 것도 최승로의 이와 같은 정책건의와 밀접한 관계가 있었던 것으로 생각된다.

2) 민생문제

또한 「시무 28조」에서 최승로가 역점을 둔 정책건의는 민생문제에 관한 것이었다. 그는 당시 민중들이 집권층·사찰·지방호족세력 등에 의해 가혹하게 유린당하고 있는 사실에 주목하였다. 따라서 여러 조목에서 구체적인 시정책을 제시하고 있다.

가령, 6조에서 불보·전곡의 폐단을 시정해야 될 이유로 백성의 노요(勞擾)를 들고 있으며, 7조에서는 지방관의 파견을 건의하는 이유를 향호(鄕豪)가 매번 공무를 빙자해 백성을 괴롭히므로 백성들이 그 명을 견딜 수 없는 실정 때문이라고 하였다.

10조에서의 승려의 역관 유숙 금지 건의도 민폐가 초점이 되고 있으며, 13조의 연등·팔관회 규모 축소 건의도 민중을 널리 징발해 노역이 매우 번거롭기 때문이라는 것을 이유로 들고 있다.

28조 중 현재 전하는 22개 조목에서 민폐의 시정과 민역(民役)의 감소 등 민생문제와 관련되는 것은 4·6·7·10·12·13·15·16·17·20·21조 등 모두 11조에 걸쳐 있다. 특히, 21조에 보이는 “민력(民力)을 쉬게 하여 환심을 얻으면 그 복은 반드시 기도하는 바의 복보다 나을 것입니다.”라고 한 말은 민생의 안정이 곧 정치적·사회적 안정과 발전을 가져올 것이라는 그의 생각을 단적으로 나타내는 것이다.

3) 사회제도

이밖에도 최승로는 신라 말 이래 문란해진 복식제도·신분제도 등의 정비에도 관심을 보였다. 9·17·22조가 이에 해당된다. 그러나 정비기준을 한결 같이 신라 이래의 전통적인 데에 두고 있음이 눈에 띈다.

이러한 면은 새로운 사회 현실에 대응하는 개혁책을 제시하였으나 한편으로는 전통적인 가치관을 탈피할 수 없었던 한계를 보여주는 것이다. 즉, 최승로가 지향한 사회개혁의 목표는 전래의 가치관에 토대를 둔 제한된 것임을 알 수 있다.

4) 대외관계

대외적인 면에서 중국 관계를 5조와 11조의 2조 목에 걸쳐 다루고 있는 것도 중요한 의미를 가지고 있다. 이것은 광종의 지나친 모화적(慕華的)인 태도에서 빚어진 혼란을 반성하고, 이제부터는 중국에 대해 긍지와 독자성을 가지고 대응해야 할 필요성을 강조하기 위한 것이었다. 특히, 11조에서는 중국의 문물을 받아들이되 맹목적인 도입을 삼가고 우리의 현실에 알맞게 받아들여야 한다는 점이 강조되고 있다.

5) 군주관

「시무 28조」에서 주목해야 할 또 하나의 조목은 14조로서, 여기에서는 군주의 태도가 어떠해야 할 것인가를 밝히고 있다. 최승로는 「5 조치 적평」에서 군주가 해야 할 일이 무엇인가를 구체적인 역사적 사실을 토대로 제시한 바 있었는데, 이 조목에서 다시 군주가 지켜야 할 도리를 강조하고 있다. 그것은 정치개혁의 성공 여부는 군주의 태도에 달려 있음을 말하고자 한 때문일 것이다.

“바라건대 성상께서는 날로 더욱 삼가여 스스로 교만하지 말고 신하를 접함에 공손함을 생각하며, 혹 죄 있는 자가 있더라도 죄의 경중을 모두 법대로만 논한다면 곧 태평성세를 이룰 수 있을 것입니다.”라고 한 14조의 끝말은 이런 면에서 이해될 수 있다.

 

 

 

성종의 업적

 

1. 3성 6부제를 통한 중앙 관제 확립

982년에 설치된 3 성체제는 내사성과 문하성이 내시 문하성으로 통합되어 있었기 때문에 2성체제라 보는 것이 더 정확하다.  3성체제가 본격화되는 것은 995년 어사도성이 상서도성으로 바뀌던 때부터다. 이때  내시 문하성은 중서 문하성으로 바뀌었고, 중서 문하성은 중서성과 문하성으로 구분되었으나 이 두 기관을 합쳐 중서 문하성이라고 불렀으므로 사실상 2성 체제를 유지한 셈이다.

6부는 어사 6관에서 비롯됐는데, 955년 어사도성이 상서도성으로 변경되면서 6관도 6부 체제로 변화되었다. 6부의 서열은 이, 병, 호, 형, 예, 공 순이였다. 

 

성종은 3성 6부제를 확립함으로써 중앙집권 체제의 기틀을 다지는 데 성공하게 된다.

 

 

2. 12목의 설치와 지방제도의 정비

 

 

12목은 전국 열두 지역에 주목을 파견하여 호족 세력을 억제하고 중앙의 지령을 지방따지 효과적으로 하달하기 위한 행정체제였다. 

주복이 파견된 지역은 양주, 광주, 충주, 공주, 해주, 진주,상주, 전주, 나주, 승주, 황주 등 12곳이었다.

12목 설치로 지방조직을 완전히 장악하자 성종은 995년 다시 전국을 10개 지역으로 나누는데 10도제를 실시한다.

즉, 전국을 관도내, 중원도, 하남도, 강남도, 영남도, 산남도, 영동오, 해양도, 삭방도, 패서도 등으로 나눴다. 이것이 우리나라 도제의 시초이다.

 

10도제와 함께 이 시기에 주현제도 실시됐다. 주현제는 주군현제에서 군을 없애고 행정조작울 간소화한 것으로 실시 이유는 조직을 간소화함으로써 명령체계의 단순화를 꾀하고 동시에 인력을 효과적으로 사용하려는 목적이었다.

 

 

 

3. 유학의 진흥과 교육개혁을 통한 중앙 집권화

 

성종은 집권 초부터 노골적으로 유교를 숭상하고 불교를 억제하는 정책을 감행했다. 숭유정책이 강화되면서 불교의 대한 압력은 더욱 가속화된다. 월령(예기)의 규범에 따라 5월과 11월에 불교행사를 피하도록 명하고, 유교적 예제를 따라 태조를 원구(하늘에 제사를 지내기 위하여 설치하는 제단)에 배향하고 중국 3황 중의 하나인 신농씨에게 제사를 지내며 사직의 신위를 거기에 함께 모시도록 하였다. 

 

유교를 통한 중앙집권 체제 확립에 대한 성종의 집념은 교육정책에서도 두드러진다.

목을 설치하면서 주목과 함께 경학박사와 의학박사를 파견하고, 개경에 국자감을 설치하는 한편 전국에 학교 설립을 추친하다. 향교의 전통도 바로 이때부터 시작된 것이다. 

국자감의 교과는 <주역>, <상서>, <주례>, <예기>, <효경>, <논어> 등이었으며, 지방 학교에서는 경학과목을 비롯하여 의학, 지리, 율서, 산학 등의 잡학을 함께 가르쳤다. 이는 과거 과목과도 직결되는 것이었기 때문에 국자감과 지방 학교는 당시로서는 가장 현실적인 교과목을 편성하고 있었던 셈이다.

 

성종은 이처럼 충효사상을 기반으로 하는 유학을 교육정책과 연계시키고, 그것을 다시 관리 등용문인 과거제와 관료들에게 대입함으로써 중앙집권적 제체를 확립한다.